日军攻陷青岛后，袁当局乃请日军自山东半岛撤退到胶州湾租借地，但是日本当局则不加理睬。
县知事因不堪其扰，乃逃之夭夭，却又被日军捉到，像对待犯人一样加以监禁。
袁世凯接到各国宣战公文，乃邀集黎元洪、徐世昌、梁士诒、孙宝琦等密议对付方略，决定采纳中立态度，于8月6日公布《局外中立条规》。
11月14日，胶州总督华德克被解昔日本东京本愿寺监禁，这一天恰好是德国占据青岛的17周年。
这个文件的内容分为二项：一是条目，预备以条约的情势订立；一是觉书（中国方面称为奉劝书），筹办以提文体例建立，这也是国人所仇恨的卖国二十一条约的初本。
民国4年1月间，中国照会日本要求撤退驻留山东的军队，日本底子不睬，更在1月18日以交还青岛及撤退山东戍兵为词，附列互换前提和觉书等，向袁当局要求奥妙构和。
照事理讲，退一万步，日本要打击德军，只能以胶州湾德军驻防区为目标，但是日军却先侵犯莱州半岛，这就证明日本的野心是乘火打劫。
日本经不住国际压力，乃将此中较为浅显的十一款以正式文书告诉各国。
乃至第五项要求当局构造设立日本参谋，两国用同一军器，差人由日本练习，小学用日本西席，日本和尚到本地传都。
德国驻华代庖马尔参公开宣布：“德国能够考虑把青岛交还中国，但是日本也应将台湾交还中国。”
廿一条，包含万象，集众大成，权势由东北、内蒙乃至闽、浙，权力由建铁路、开矿产乃至开商埠、本地混居。
民国3年9月2日，日本陆水兵2万多人共同少数英军，构造所谓英日联军，俄然在山东龙口和莱州四周地区登岸。
日本当局不但仍然不睬，且在山东已占据的各县设立民政署，架设军用电线，摈除青岛海关职员，完整把山东当作战利品。
8月23日，日本当局因德国没有对劲的答复，因而正式宣布对德国宣战。