初，北单于既亡，其弟右谷蠡王于除韐自主为单于，将众数千人止蒲类海，遣使款塞。窦宪请遣使立于除韐为单于，置中郎将领护，如南单于故事。事下公卿议，宋由等觉得可许；袁安、任隗奏觉得：“光武招怀南虏，非谓可永安本地，正以权时之算，可得抜御北狄故也。今朔漠既定，宜令南单于反其北庭，并领降众，无缘复更立于除韐以增国费。”事奏，未以时定。安惧宪计遂行，乃独上封事曰：“南单于屯先父举众归德，自蒙恩以来四十馀年，三帝堆集以遗陛下，陛下深宜遵述先志，成绩其业，况屯首唱大谋，空尽北虏，辍而弗图，更立新降；以一朝之计，违三世之规，失期于所养，建立于无功。《论语》曰：‘言忠信，行笃敬，虽蛮貊行焉。’今若失期于一屯，则百蛮不敢复保誓矣。又，乌桓、鲜卑新杀北单于，凡人之情，咸畏仇雠，今立其弟，则二虏抱恨。且汉故事，供应南单于，费直岁一亿九十馀万，西域岁七千四百八十万；今北庭弥远，其费过倍，是乃空尽天下而非建策之要地。”诏下其议，安又与宪更相难折。宪险急负执，言辞骄讦，至诽谤安，称光武诛韩歆、戴涉故事，安终不移；然上竟从宪策。
初，北海哀王无后，肃宗以齐武王初创大业而后嗣废绝，心常愍之，遗诏令复齐、北海二国。丁卯，封芜湖侯无忌为齐王，北海敬王庶子威为北海王。
诏封窦宪为冠军侯，笃为郾侯，瑰为夏阳侯；宪独不受封。
北单于以汉还其侍弟，玄月，复遣使款塞称臣，欲入朝见。冬十月，窦宪遣班固、梁讽迎之。会南单于复上书求灭北庭，因而遣左谷蠡王师子等将摆布部八千骑出鸡鹿塞，中郎将耿谭遣处置将护之，攻击北单于。夜至，围之，北单于被创，仅而得免，获阏氏及男女五人，斩首八千级，生虏数千口。班固至私渠海而还。是时，南部党众益盛，邻户三万四千，胜兵五万。
窦宪将征匈奴，三公、九卿诣朝堂上书谏，觉得：“匈奴不犯边塞，而无端劳师远涉，损费国用，徼功万里，非社稷之计。”书连上，辄寝，宋由惧，遂不敢复署议，而诸卿稍自引止。唯袁安、任隗守正不移，至免冠朝堂固争，前后且十上，众皆为之危惧，安、隗正色自如。侍御史鲁恭上疏曰：“国度新遭大忧，陛下方在谅阴，百姓阙然，三时不闻警跸之音，莫不怀思皇皇，如有求而不得。今乃以盛春之月兴发军役，扰动天下，以事戎夷，诚非以是垂恩中国，改元正时，由内及外也。万民者，天之所生；天爱其所生，犹父母爱其子，一物有不得其所，则正气为之舛错，况于人乎！故爱民者必有天报。夫蛮夷者，四方之异气，与鸟兽无别；若混居中国，则庞杂气候，污辱善人，是以圣王之制，皋牢不断罢了。今匈奴为鲜卑所破，远藏于史侯河西，去塞数千里，而欲乘其浪费，利其微小，是非义之所出也。今始征发，而大司农调剂不敷，高低相迫，官方之急，亦已甚矣。群僚百姓咸曰不成，陛下独何仍旧一人之计，弃万人之命，不恤其言乎！上观天心，下察人志，足以知事之得失。臣恐中国不为中国，岂徒匈奴罢了哉！”尚书令韩棱、骑都尉朱晖、议郎京兆乐恢，皆上疏谏，太后不听。又诏使者为宪弟笃、景并起邸第，劳役百姓。侍御史何敞上疏曰：“臣闻匈奴之为桀逆久矣，平城之围，慢书之耻，此二辱者，臣子所谓捐躯而必死，高祖、吕后忍怒还忿，舍而不诛。今匈奴无逆节之罪，汉朝无可惭之耻，而盛春东作，兴动大役，元元痛恨，咸怀不悦。又猥复为卫尉笃、奉车都尉景缮修馆第，弥街绝里。笃、景靠近贵臣，当为百僚表仪。今众军在道，朝廷焦唇，百姓愁苦，县官无用，而遽起大第，崇饰玩好，非以是垂令德、示无穷也。宜且歇工匠，专忧北边，恤民之困。”书奏，不省。